浅析威海市打造农产品质量安全放心城市“管理模式”
烟台鲁东大学赵姗姗
中国绿色食品有机食品北京展销中心王志
近几年来，随着国家对“三农”工作的重视，上到中央，下到地方，各级各部门都围绕食品安全颁布了一系列文件，制定了一系列措施，取得显著的经济效益、生态效益和社会效益。但同时也应清醒看到，政策上的死角和管理上的盲区以及思想认识等方面的原因，农产品质理安全问题依然存在，并且已成为危害人民群众身体健康的一个重大问题。农产品质量安全不仅是关系经济发展的战略问题，也是关系社会和谐的政治问题。山东省威海市坚持政府主导下的“全面覆盖全程管理 全民共享”的农产品安全管理模式或许对做好食品安全特别是农产品质量安全工作有所启迪。
山东省威海市是一座新兴的沿海开放城市，是山东半岛的蓝色经济区核心区域的重要城市，也是知名的宜居城市和休闲旅游度假基地，同时还是山东重要的农产品产区和出口基地，经济外向度在全省位居前列。近年来，威海市委、市政府决定从扩大区域农产品品牌影响出发，以“投入无违禁、管理无盲区、产品无公害、出口无障碍”为目标，在全市5797平方公里的范围内，全面推行出口农产品质量安全管理，并以出口标准严格规范所有农产品生产加工和流通企业，打造农产品质量安全最放心城市。
通过示范区建设，威海的海产品、蔬菜和水果等农产品进一步打响品牌，无论是在国际市场还是国内市场，都拥有了良好口碑。2007年全国产品质量和食品安全整治工作开展以来，山东省政府先后两次在威海召开出口农产品质量安全示范区现场会。2011年1月4日，威海市作为全国唯一地级市荣获国家质检总局首批重点推进出口食品农产品质量安全典型示范区，其所辖荣成、文登、乳山三市都被评为省出口农产品质量安全示范区。今年4月，山东省政府又授予威海市“山东省出口农产品质量安全示范市”称号。
一、政府主导，构建覆盖全市的管理网络
保障农产品质量安全，是各级政府义不容辞的责任。全面推行示范区建设，把范围由出口基地、县级市扩大到全市，把领域由蔬菜拓展到粮食、蔬菜、水果、畜禽等所有农产品，把管理从陆地延伸到海洋，实现区域全覆盖、品种全覆盖和空间全覆盖，是威海市委、市政府响应省政府号召而做出的一项重大决策。这项工作涉及广大种养殖户、农资经营网点以及农产品生产、流通、出口企业，涵盖方方面面，关系千家万户，单靠市场机制难以实现，必须作为刚性要求和统一行动，坚持政府主导，实行强力推动，才能确保示范区建设全市覆盖、全面落实、全民参与。
1、整合相关部门力量，构建农产品安全质量管理的“纵横向网络”。成立了由14个职能部门和7个市区共同参与的出口农产品质量安全区域化管理工作领导小组，设立了常设的推进办公室，制定了《出口农产品质量安全区域化管理工作实施方案》，具体负责全市区域化管理工作的综合协调与指导。山东出入境检验检疫局抽调4名处级干部为各市区配备了挂职副市（区）长，主抓示范区建设工作。各市区成立了由政府一把手任组长的领导小组，设立了正科级的农安办；各镇按照“有场所、有设备、有人员、有制度”的标准，设立了农安站，各村配备了农安员，市、县、镇、村层层签订责任状，形成了四级联动、首尾相接的“三维”管理网络，实现了“区域、品种和空间”管理全覆盖。
2、建立完善操作性强的考核机制，构建农产品安全质量管理的制度网络。为确保各项部署落实到位，威海市将示范区建设纳入目标绩效考核，制定了具体的考核办法，实行定期和动态考核，并增加了考核权重，分值占经济建设的权重由原先的8%提升到10%，是所有经济指标中考核分值最高的，考核结果直接纳入各市区的年终考核总成绩。
3、充分调动全社会参与示范区建设的积极性，构建全民参与的“三维网络”。市政府制订了农产品认证认定、品牌奖励等扶持政策，市财政每年安排1200万元支持示范区建设。目前，有4家企业入选省级农产品出口品牌企业，拥有6个中国驰名商标和中国名牌农产品，威海花生、野生刺参、苹果、无花果等17个农产品获得国家地理标志产品；农民专业合作社发展到968家，入社成员3万多户，带动农户10万多户。
二、全民行动，着力农产品质量安全的源头管理
通过对源头控制的一系列举措，较好地规范了农业化学投入品，从源头上保障了农产品质量安全。2010年威海出口农产品检验合格率达到99.8%，出口养殖水产品无渔药残留检出，没有发生一起出口质量安全事件。
1、对农业投入品实行专营专供，确保投入安全。农业化学品监管是示范区建设的重中之重。按照日本、欧盟等国际标准，目前在我国允许使用的农药中，有一部分已被列入禁用范畴。为消除出口、内销产品“双重标准”问题，威海市确定了比国家标准更严格的禁用、限用和准用农业化学品名单，实行了严格的农业化学品专营专供制度，并根据“就高不就低”的原则，制订了130多项农产品生产、加工、储运等地方标准，连同相关国际标准，编印成册，发放到各级农技推广组织、生产基地和种养大户手中。按照国际市场的质量要求，威海市全面清理了高毒违禁农药，建设了“市县专营、乡镇配送、村级直供”网络，确保全市范围内不经营、不使用违禁农业化学品，从源头保证农产品质量安全。同时，组织各级农业、海洋渔业、畜牧兽医、检验检疫等部门，深入田间地头、生产基地和食品加工企业，指导生产企业和种养殖户，按照进口国的质量安全标准选用农药、兽医、渔药和饲料添加剂等农业化学品，切实做到规范用药、科学用药。
2、严打整治，确保农资经营市场的良好秩序。威海市各市区、开发区都成立了联合执法队伍，对农业化学品销售渠道进行拉网式检查和规范整治。在春秋两季农药市场集中整治的基础上，坚持定期与不定期相结合，加大农药市场执法检查频次，做到“每周有抽查，每月有检测，季度有通报，年度有评比”。在调研中得知，乳山市将现有分别挂靠于农业植保、供销生资和邮政三农服务站等法人单位的500余家农资经营店，实行了“枢纽式”的追根管理机制，这样做，既解决了农资经营店点多面广与执法力量相对薄弱的矛盾，又强化了骨干经营单位的管理责任，实现了执法部门由全面抓向重点管、经营单位由被动管理向主动自律的“双转变”。该市在管理体制理顺的基础上，又在全市开展了“农资市场集中整治”活动，今年，经群众举报和执法检查，累计立案查处各类违法经营案件37起，治安拘留2人，刑事拘留1人，形成了“依法用药、违规必惩”的舆论氛围。
3、搞培训，做好科学用药和规范用药。围绕提高民众的区域化管理意识，威海市从群众不认识的环节入手，从经营者不了解的知识讲起，从干部不熟悉的业务开始，实行“每季一讲、每月一课、每周一报”，广泛开展多层次的宣传培训活动。在群众培训方面，录制以高毒农药鉴别、标准化操作规范等为主要内容的专题讲座片，每晚黄金时段在电视上滚动播出；市财政出资印制相关宣传材料把农药案件受理、如何鉴别真假、举报投诉方式及各种作物的生产技术规程等内容宣传到千家万户，收到了寓教于用、潜移默化的实效；在经营者培训方面，以专题讲座为主要形式，每年期对全市所有农资经营单位业主进行了集中培训。在干部培训方面，集中对全市骨干管理人员进行了常规培训，对工商、质监等部门执法人员进行了业务培训。
三、政企联动，建立制度化、系统化的流通环节检管体系
对农产品生产实行全过程检测监控，由市政府牵头，整合相关部门的检测技术力量，政府部门的动态监控和农产品经销单位自查相结合，发挥龙头企业检测中心的区域带动作用，利用中小企业实验室的灵活多样性，形成了比较系统、完善的检测监控体系，确保了农产品的质量安全。
1、抓检测体系建设。农产品从田间地头到消费者餐桌上，中间环节很多。威海市把监管的重点放在流通环节，将全市农产品批发市场、农产品经营超市全部纳入监管范围，坚持定期全面检查与不定期专项检查相结合。在山东省检验检疫局的支持下，投资4800多万元，建立了市农副产品检测中心。据不完全统计，目前，威海全市农产品检测设备累计投资超过2亿元，有2家政府部门检测中心和3家企业检测中心通过国家认证，95%的农产品出口企业拥有自检自控实验室，各镇都配备了农药残留速测设备，大型农产品批发市场、超市都配备了农药残留监测设备，该市的山东家家悦集团有限公司是以超市连锁为主业的现代连锁企业集团，销售网络拓展到山东省内32个市县。为保证农产品质量安全，中心设立专门的农产品质量安全检测中心，配备“农药残留快速检测仪”等相关检测设备，由专职技术人员按照标准对每个批次的蔬菜进行进货验收，对无公害蔬菜的卫生指标和农药残留情况进行检测，检测合格才能进入超市销售。通过加强检测体系的建设，做到了企业生产的每个批次产品都抽检，不达标准不出厂；大型市场和超市经营的每个批次产品都抽检，不达标准不销售，确保群众放心消费。
2、抓质量追溯体系建设。威海市对所有出口企业和标准化基地全面建立了出口农产品编码制度，对出口农产品进行统一包装标识和编码；同时建立了包括销售台账、生产日志、收购记录、包装标识、检测报告等内容的记录体系，健全了以生产、贮存、包装、流通、销售为链条的出口农产品可追溯制度。山东泰祥食品集团是荣成市的一家以鱼肉蛋菜、鱼虾贝藻等农副产品为主要原辅材料的食品精深加工企业，该集团几年前就与中国物品编码中心共同制订了食品行业产品可追溯体系，按照出口农产品质量安全要求，从原料入厂到生产、加工、贮存、包装、流通、销售各个环节，都纳入质量安全追溯体系信息平台，保证每个环节发生的问题都能够准确追溯，并立即采取整改措施，形成了保障产品质量安全的完整链条。在国外食品标准日益提高、技术壁垒日趋严格的形势下，该公司的出口创汇2011年过亿美元，今年预计可达1.3亿美元。
四、政策扶持，调动农民和涉农企业的积极性
推行农产品质量安全管理全覆盖，政府推动、部门监管是必需的，但最根本的是要让农民群众和企业等基层单位自觉自愿地按照标准来组织生产和经营，调动他们的积极性是做好农产品质量安全保障的根本。
1、发挥龙头企业的带动作用。设立了300万元的国际市场开拓资金，出台了《威海市农产口认证（认定）奖励办法》和《威海市实施品牌战略奖励办法》，对获得山东名牌农产品称号的企业按每个商标给予10万元的奖励，有效提升了企业及农户提高农产品质量安全的积极性。威海市还出台了《威海市扶持农业产业化龙头企业奖励办法》。2010年，全市规模以上龙头企业达到301家，其中省级44家，国家级6家。
2、发挥合作社的组织作用。威海市结合实际，制订了《威海市农民专业合作社奖励办法》，鼓励群众坚持“民有、民营、民受益”的原则，积极发展各类农民专业合作组织、中介服务组织。至2010年底，威海的农民专业合作社达到968家，入社社员3万余户，辐射带动10万多户。
3、发挥超市的桥梁作用。威海市加大了对超市企业的培植力度，通过“万村千乡市场工程”，扶持超市企业建设农产品直采基地、冷链系统和物流配送中心。该市的山东家家悦集团有限公司投资2亿元建设了8万平米的农副产品交易中心和生鲜加工物流中心，按照标准化生产、工业化管理、连锁化经营、社会化配送的要求，对农副产品进行统一集散、加工、储存、交易和配送，年交易规模30亿元，加工能力50万吨，产品包括净菜、海产、主食、禽产、畜产及烤肠制品等六大系列共1000多个品种。家家悦、长江等龙头流通企业通过采取“超市＋协会（基地）＋农户”的“农超对接”模式，优先采购符合质量安全标准的农产品，以绿色安全为品牌进行重点推销，实现了农民和超市的双赢。
发挥农民的主体作用。为充分调动农民的积极性，威海市在良种、化肥、农药、柴油等的供应上，给予适当补助，对上交违禁化学品的农户，实行等价补偿或转换为准许使用的农药，使广大农民群众有帐算、得实惠。同时，组织有关部门和农技人员，开展了“一季一讲”、“一月一课”、“一周一报”培训活动，通过免费上门培训、进村宣教的形式，有效提高了广大农民守规程、保安全的意识和生产安全农产品的能力。推行出口农产品质量安全管理全覆盖以来，威海市农产品质量安全得到了有力保障，促进了农业产业结构调整、增加了农民收入，扩大了出口，2010年，威海市农产品出口11.3亿美元，增长31%，出口增量为2.7亿美元，拉动威海市出口增长3.9个百分点。
五、统筹国内外市场，提升是农产品的市场声誉和创汇能力
农产品质量安全工作是增加农民收入的重要抓手，是提高城市品牌含金量的重要途径，也是各级党委、政府的政治责任。
1、以质量安全为品牌，大力开拓国际市场。为让更多的农产品进入国际市场，威海市以示范区建设为载体，成功举办了首届国际食品博览会，全面展示农产品质量安全成果，吸引了700多名国内外采购商参加，达成贸易额22亿元；组织了日本、美国、新加坡等专题推介活动，支持企业开拓国际市场。去年，威海农产品进入了日本永旺、韩国乐天等跨国公司采购网络，出口市场遍布112个国家和地区，农产品出口增加2.7亿美元，其中，大姜收购价格实现翻番，出口价格上涨43%，带动农民增收5亿元；出口苹果基地每亩增收2400元。
2、以农超对接为平台，努力实现全民共享。为让符合国际标准的农产品进入国内市场，使国内消费者享受到安全放心的农产品，威海市大力实施“万村千乡市场工程”，扶持超市建立农产品直采基地和物流配送中心，通过“基地+超市”的农超对接，使安全放心的农产品进入国内销售网络、摆上群众餐桌，实现农民与市民、基地与超市的共赢。目前，全市流通行业设立大型农产品加工配送中心4处，连接农民专业合作社530处，年直采规模32亿元，带动10万多户农民，户均增收2000多元。2009年以来，商务部两次在威海召开现场会，推广农超对接经验。威海农产品已通过好当家集团设在全国主要城市的500家连锁店，以及其他农业流通企业和市场网络，走向全国。
3、以招商引资为重点，加快培植现代农业。开展农产品质量安全管理，消费安全是根本，产业发展是方向。全面推行示范区建设，不仅赢得了消费者和国外进口商的认可，也赢得了国内外投资商的认可。威海市以示范区为平台，加大产业招商力度，提升了农业国际化、产业化、现代化水平。近年来，新加坡无疫病安全食品加工区落户威海，肯德基在威海建立了国内最大的肉食鸡供应基地，香港华润五丰行建立了苹果供应基地，日本伊藤忠、三菱商事等知名企业在威海投资建设农产品加工企业。目前，全市外资农产品生产企业达200多家；涌现出一批现代农业和流通骨干企业，出口过千万美元企业达28家，其中泰祥集团出口近1亿美元，国投中鲁果汁出口占全国出口量的15%，国际市场占有率达10%；规模以上农业龙头企业达302家，其中有6家为国家级龙头企业，销售收入过10亿元企业发展到19家；流通龙头企业发展到15家，其中家家悦集团销售收入达123亿元。
六、威海市农产品质量安全管理工作模式的特点
威海市按照山东省政府提出“推行国际标准、统筹两个市场、打造山东品牌、促进富民强省”示范区建设总体要求，以打造农产品质量安全放心城市为目标，在全市范围内全面推行农产品质量安全管理，形成了威海特色的“全面覆盖、全程管理、全民共享”示范区工作模式，取得了良好成效。威海市的农产品示范区工作模式主要有以下几个特点：
1、政府主导，全面覆盖。全面推行示范区建设，把范围由出口基地、县级市扩大到全市，把领域由蔬菜拓展到粮食、蔬菜、水果、畜禽等所有农产品，把管理从陆地延伸到海洋，实现区域全覆盖、品种全覆盖和空间全覆盖，是威海市委、市政府响应省政府号召而做出的一项重大决策。这项工作涉及广大种养殖户、农资经营网点以及农产品生产、流通、出口企业，涵盖方方面面，关系千家万户，单靠市场机制难以实现，必须作为刚性要求和统一行动，坚持政府主导，实行强力推动，确保示范区建设全市覆盖、全面落实、全民参与。
2、接轨国际，全程管理。质量安全是示范区建设的核心。我们在全市范围内全面推行国际标准，对农产品的生产、加工、销售、出口等实行全过程质量管理，实现农产品从田间到餐桌的无缝监管，切实做到“投入安全、生产安全、消费安全”。
3、统筹国内外两个市场，全民共享。全面推行示范区建设，根本目的是把质量管理由出口市场拓展到国内市场，让人民群众享受与国外同样的安全食品，享受出口扩大、效益提升、产业发展的成果，实现全民共享。我们坚持内外联动，统筹国际国内市场，不断扩大示范区建设成果，推进富民强市。
（备注：在写论文的过程中，受到威海市商务局的大力支持，在此表示感谢。）
2011年12月12日 | 
